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李铁再谈户籍改革:北京去年解决6000人落户,今年能不能进一步放宽?

宋馥李2019-04-16 11:08

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 宋馥李/文 受困于户籍政策的中国,正在经历一次轰轰烈烈的“拆墙运动”。

4月8日,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》(以?#24405;?#31216;《任务》),为未来加大户籍制度改革,以及解决农业转移人口的民生问题,开启了一扇新的窗。

按照《2017年中国城市建设统计年鉴》的数据显示,全国?#24067;?4个Ⅱ型大城、12个Ⅰ型大城市,这也意味着66个城市纳入了此?#31283;?#28040;落户限制,放开放宽落户条件的范围之内。

这场轰轰烈烈的户籍改革,将对中国带来怎样的影响?本网记者专访了中国城市与小城镇改革发展中心首席经济学家李铁。

放开落户:让移民有稳定的生活预期

经济观察网:有很多观点认为,这次放开放宽落户条件,是为了变相对?#24247;?#20135;市场松绑,您怎么看?

李铁:首先,这次的户籍改革,是在完成新型城镇化2019年的重点任务,并非针对?#24247;?#20135;而制定的。她的出发点,更多的是针对落实两会政府工作报告“提升新型城镇化质量”中的一系列的要求。实际上,今年3月份两会时,总理的报告也对此做了明确要求,通知这么快就发出来。说明中央有关部门,国家发改委对落实两会报告的精神是非常重视的。

推进户改首先要解决的是农村问题,尤其是农业转移人口的问题。十九大报告特别提出,要加快农业转移人口市民化的过程,这就涉及到2.26亿已经进城务工生活的农业转移人口,能否享受到同等的公共服务。

其次,解决农村发展问题,要减少农民才能富裕农民,这是个普遍共识,而且对乡村振兴也有非常重要的意义。及早解决他们的落户政策,对城市来讲,可以释放活力,对于农民来讲,可以增加就业和享受公共服务的稳定预期。

2014年以来,国家新型城镇化规划的一系列政策文件都提出来,到2020年要实现1亿农业转移人口在城镇落户。现在已经是2019年了,我们的户籍人口城镇化率已经达到了43.37%。当时提出两个目标,其一是1亿人口在城镇落户,其二是户籍人口城镇化率达到45%。现在来看,我们的常住人口城镇化率已经达到了59.6%,到2020年45%的目标应该可以实现,但是对于实现1亿农业转移人口市民化,还有较大的差距。

第三,?#37096;?#20197;说和?#24247;?#20135;市场有关,因为推进户改会拉动消费和投资。如果说2.26亿农民都进城,肯定会把消费转到城市里,不仅仅是生活消费,也包括在城里购买住房和租赁住房,这肯定会对?#24247;?#20135;市场带来积极影响。

我们经常讲,城镇化是?#24247;?#20135;发展的最大利好。城镇化就是农民进城,如果仅仅是人进了城而户口不进城,就解决不了消费的问题。所以,落户是一个基本条件,农民在城里落了户,就产生了住房需求,对?#24247;?#20135;市场的影响肯定是正面的。

经济观察网:您曾经提出过农民工二代的问题,这是一个曾引起广泛社会关注。为什么会选择在这个时点上,推进这样的户籍改革?

李铁:我们现在城市里有大量的农民工的二代和三代,二代农民工基本上都是80后,已经都30多岁或40来岁了,他们迫切需要解决落户的问题。而他们的后代,也就是第三代农民工,大部分也都10多岁了,他们如果不能在城市里扎根,会导致的社会流动性更强。

更主要原因是,这些农民工的二代和三代,大概率是不会回到农村去的。既然这样,就应该通过城市化进程,把他们的就业稳定?#35029;?#20174;农村转移到城市,把长期的消费和就业预期放在城市,通过培训和教育,使得二三代农民工的就业技能有大幅度提高,为未来的城市增加活力。

但是当前,我们的?#20013;?#25919;策还没有这样做。虽然中央政策已经提出来了,但是很多地方还没有落实,没有落实,就导致这种人口流动不断地发生,反而强化了流动性的特点。长期来看,不利于全社会的稳定。

经济观察网:如果流动人口没有稳定的生活预期,会对一个城市带来怎样的负面影响?

李铁:在市场经济条件下,人口流动是正常现象。但在中国,由于有户口的限制,就对人口流动的约束。对农民来说,还有宅基地、承包地等各种条件的限制,导致城市和乡村的公共服务水平不能均等化,同时还存在地区之间的差异。

这些农村移民尽管到了大城市?#36710;矗?#21019;造?#23435;?#25968;的剩余价值,但是城市没有提供相应的公共服务,就逼着他们继续流动,拿不到当地户口,就没有在城市里就业生活的长期预期。

你看大家有个共识,北京的服务行业的质量会差一些,原因在哪里?因为我们的饭店的服务员、家政服务人员等行业,他们就业都是短期行为,很多宾馆饭店的服务员干到三四十岁就回去了。因为短期就业的预期,他们没有提高职业技能的积极性。这种流动就业的短期化,对一个城市的就业质量,对一个城市的整体的服务业的质量,?#19981;?#20135;生特别大的负面影响。

所以,实施户改的目标,就是让农业移民在城里可以顺利的扎根,有稳定的生活预期,安心生活下来,这样自然就会出现代际更替,当他们后代出生在这里,自然就是城市?#29992;瘛?#25143;改可以把他们的长期消费预期、投资预期、居住预期、生活预期都转到城里来。当然并不一定转到这些超大城市,我们的都市圈的规划里,就提出了都市圈周边应该有很多小城镇,这些小城镇,可以成为农业移民们的落户主阵地。

公共服务:短缺将是长期的

经济观察网:如果户籍改革推进顺利,是否意味着将来我们的城市的公共服务面临很大的挑战?

李铁:我们现在最大的问题是公共资源的严重短缺,这是我们面临的长期短板,这个长期短板甚至不是十年二十年可以解决的。

总的来说,中国有14亿人口,可是我们能够提供的教育资源和医疗资源是不足的,特别是好的资源。过去,农村的教育资源和医疗资源服务水平很低,实际上城乡的差距,就主要体现在这些地?#20581;?#29616;在要推进农业移民进城,当然需要配套好的教育资源和医疗资源,这就给城市提出了更大的挑战:怎么才能满足他们的公共服务的需求?

这两年,广东、浙江等沿海发达省份,有大量民办学校和民办医?#28023;?#23601;是因为政府没有能力去解决外来人口的公共服务。如果政府想?#32422;?#35299;决,就得再供养一大批的教育人员、医疗人员,势必会增加大量财政负担。

所以,在户改过程中,巨大的公共服务缺口,需要通过市场化的方式来解决。肯定会有大量民办学校来解决外来人口?#20248;?#25945;育问题,会有大量的民营医院来满足医疗的需求,这个过程也是我们必然要经历的。政府应该以更有力的制度环?#24120;?#26469;促进民办教育和民办医?#21697;?#38754;的投资。

经济观察网:回过头来看《2019年新型城镇化建设重点任务》,这应该仍然是一份纲领性文件,真正的户籍放开放宽,是否还有很多配套制度需要跟进?

李铁:是的!现在是100-300万人口的城市全部放开,这只是提出来了,但是具体到政策落实,还有很多的实际问题。不是仅仅大城市要解决,而?#20197;?#21457;达地区的小城镇,也同样有这些没有解决的问题,这需要具体问题具体施策。

比如江苏省的华西村,本村只有1万多人,其余十几万人都是外来人口,如果把这么多人的户口都解决了,那利益结构会发生根本的变化,原来大队的集体经济资产的福利分配制度,势必要发生变化,这还只是村庄。

小城镇也是如此:东莞的长安镇,目前只有几万人的本地人,外来人口却有60多万,如果全部解决?#36865;?#26469;人口落户,利益格局也发生了本?#26102;?#21270;,这样的小城镇,需要怎么统筹推进户籍改革?

这两个例子都是典型案例。我们可以大致分为两类,一类是数量大,但占比不高;一类是数量大,占比也很高。深圳和佛山都是这样的例子,如果要解决外来人口的落户,会出现城市利益结构的根本调整。

对农业移民也是一样,除了进城之后面临的教育问题、医疗问题。还有就是他们的土地承包权要如何解决?还有宅基地,农村的房子,这些资产能不能变现?能不能抵?#28023;?#25104;为进城的资本。这些也是我们也面对的,而且土地管理制度的改革比户籍制度改革还要滞后。

所以,现在目标明确了,态度也是坚决的,但是手段和措施则需要稳步推进,步步深化,需要其他领域的配套改革同步推进,而且不能操之过急。

积分落户:还能再放宽一些

经济观察网:这次户改还有一个最大的变化,就是特大超大城市放宽积分落户。您怎么看待这次政策调整?

李铁:这件事情很有现实意义。去年北京积分落户只解决了6000人,提出申请要求的有13万多人,如果按照现在的速度,北京800万的外来人口要1000多年才能解决。广州也是,几百万的外来人口,一年解决一两万人,也得好几百年才能解决落户。这离中央的要求,到2020年解决1个亿的人口在城市落户,同样还有很大差距。

而且,目前看起来已经解决了的城镇落户人口,有很多实际上是通过行政划转过来的,真正的农业移民并没有解决。21世?#32479;?#30340;头十年,我们就提出要解决2亿多外来人口落户,到现在还有2亿多,实质上这些问题并没有解决,可见阻力非常大。

即使嫁给一个有北京户口的人,也得年满45岁才能落户,这些政策门槛其实都是不合理的,比国外的移民都?#36873;?#29616;实的问题在这里摆着,不同行政区的不同的公共服务水准,形成了对外来人口的排斥。

经济观察网:总得来看,这样一份类似于行动纲领的户籍改革政策,会带哪些积极的意义?

李铁:应该说,政策的目标提出来了,需要一项一项往前推。问题是我们需要梳理出来下一步要解决什么?怎样落实?

就拿北京户口来说。比如,北京去年解决了6000人落户,今年能不能进一步放宽数量?北京的常住外来人口中有20%-30%的人,举家迁徙在北京,已经长期居住很多年了,给他们落户有什么不可以的呢?比如一次性解决个20人到30万人?我觉得完全可以实现。

北京的积分落户制度过于严苛,这次也提出来要精简,而且主要以社保和居住年限为主要比例,这是一个非常大的进步,是很有份量的政策。提出的已经很具体了,关键看能不能落实,哪怕落实一点儿也是可以的。

城市版主编
城市与政府事务研究院院长
专注地方时政和区域经济,以中观视角观察中国城市。
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