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常庆海:PPP绩效不是婚姻,而是亲兄弟明算账

杜涛2019-04-27 09:36

(图片来源:全景视觉)

经济观察报 记者 杜涛 《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)(下称“10号文”)的出台,再次?#24247;?#20102;PPP绩效考核的重要性,绩效考核既关系到政府付费额度的合理性,也关系到政府与社会资本的合作关系。如何认知PPP绩效考核等绩效管理工作,未来怎么样才算做好绩效考核呢?

政府、社会资本、咨询机构等PPP参与方均十分关注。?#28304;耍?#32463;济观察报专访?#26412;?#22823;岳咨询公司董事总经理常庆海。常庆海从2006年参与?#26412;?#22320;铁项目咨询开始,参与二百余个PPP项目。

【访谈】

经济观察报:10号文为什么会提出推动绩效管理?

常庆海:PPP绩效管理不仅关系到PPP的成败,还关系到国家治理现代化的实现。

第一,政府已将全面绩效管理提上日程,时下对绩效管理的重视程度远超过去,国家也陆续出台了相关政策,如《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》、《财政管理绩效考核与激励暂行办法》(财预[2016]177号)等。政府的城市建设管理活动具有很强的公益属性,直接关系到公民利益,而PPP项目是其中的重要组成部分。目前,PPP行业还处于建章立制阶段,对于财政支付资金的PPP项目,政府花出去的钱?#23478;?#20307;现它的效率。政府管理的高效,是国家治理现代化的一个重要指标。

第二,全国PPP新增政府付费额度粗?#32422;?#31639;预计在4000亿左右,?#26082;?#24180;财政支出的2%上下,与财政赤字率2.8%相当,这也就意味着绩效考核涉及付费额度较大,需要有较强的风险管理及防范意识。从全国范围看,这?#25913;?#33853;地项?#32771;?#23450;按照五万亿规模计算,考虑到以新建项目为主,PPP项目进入运营期后,每年的新增付费额度预计应在4000亿左右,?#26082;?#24180;财政支出的应该在2%上下,规模不算小。如果将其与国家?#24066;?#30340;财政赤字率2.8%比较,大家就会理解PPP绩效管理的重要性了。政府负债是借钱,而PPP付费是从政府预算刚性支出中?#25165;?#36164;金,两者性质大不相同,前者使得整体支出变?#27599;?#26494;,后者使得其他方面支出变得紧缩。政府为履行PPP付费责任,对政府管理效率而言既是挑战,也是机遇。政府应通过绩效考核等管理工作,提高公共服务的管理效率和治理水平,我认为高效的政府应能做到收放自如。

第三,由于PPP涉及到与社会资本合作,规模通常较大,如果不把绩效管理做好会严重影响政府信誉及市场经济秩序的完善。从某种程度上说,PPP项目绩效管理是否有效,是政府建立现代化治理体系、具备现代化治理能力的试金石,如果很多地方政府处理不好与社会投资人的关系,那只能说明治理上还有很多问题需要解决。

经济观察报:地方政府开展绩效考核等绩效管理工作过程中,会表现出哪些问题?

常庆海:第一,PPP项目的绩效管理难度很大,而且大多数地方政府缺乏PPP项目绩效管理经验,这一点很多地方政府目前还没有意识到。PPP在国内经历?#24605;?#21313;年的发展,但大规模推广还是在最近?#25913;輟?#20174;全国平均水平来看,地方政府对PPP还处于认识阶段,大多不具备管理方面的经验。同时,地区发展水?#20581;?#22320;域环境等存在较大差异。事实上,管理水平落后地区开展的PPP项目最多,这些地区期望通过PPP实现跨越式发展,但这需要付出更多的努力,需要对管理模式有所突破。

第二,将政府与社会资本双方的合作关系看作婚姻关系,以此为基础的绩效管理是不合适的。这个比喻当然很生动,却也比较粗?#24120;?#21482;在初期对理解政府与社会资本的合作关系有价值。但PPP项目进入运营期则需要抛弃婚姻思维,不然会“赔了夫人又折兵”。夫妻间相处没有太多道理可讲,但PPP则需要讲道理,双方守规矩婚姻靠一纸证书形成约束,而PPP有几百页的合作文件来约束。PPP双方中,政府代表公共利益,社会资本代表?#25509;?#37096;门利益,有别于婚姻的私人之间的经济关系。在PPP中,政府和投资人?#23478;?#20146;兄弟明算账,以绩效管理为抓手来实现合同管理,否则政府会失去公信力,投资人也很难全身而退。

第三,在运营期,PPP项目可能会大面积出现久拖不决、久病成疾的问题。在PPP项目进入执行初期,并不会暴露出很多明显的、严重的问题,因为双方合作的事情关系到双方的共同利益,不会轻易暴露出来。那么,是不是说双方合作过程中没有问题呢?一定会有问题,只是还没有暴露出来。如果不通过绩效管理及时解决这些问题,?#31995;?#19968;定程度就会久病成疾,随着时间积累,处理成本将变得很大,虽然这种?#32622;?#22823;家都不希望看到,但发生的概率很大。

经济观察报:那么,怎么样才算做好了PPP绩效管理工作呢?

常庆海:如果PPP绩效管理使政府管理效率提高,公共服务物有所值,政企双赢,公众满意,那一定是做好了。虽然这是最终的评价标准,但不能体现出实施路径。?#39029;?#27493;认为,做好PPP绩效管理至少应该体现在以?#24405;?#20010;方面:

第一,绩效管理政策可以采取“一省一策”的方式,由省级或地级市提出诉求,最终在管理部门的整体统筹下形成自身特色。例如,目前的PPP的绩效考核标准及具体付费方式等方面采取的是“一合同一策”的方式,一个地区在一个行业里有几个PPP项目,不同行业又?#20804;?#22810;项目,这显然加大了绩效管理的难度。如果从全国范围来看,地区环?#22330;?#32463;济文化及管理水平等又有明显差异,统一的绩效管理政策可能会带来很多问题。我认为,各个地区需要出台PPP绩效管理的相关办法,可以采取“一省一策”的方式,有条件的地区也可以“一行业一策”。

第二,根据PPP项目绩效考核专业化的要求,政府能够调整政府管理程序、设置管理机构、建立绩效管理机制,社会资本能够坚持从专业性角度与政府沟通协调解决问题。这些年,我们遇到了很多政府方或社会资本方找我们解决合作过程中出现的问题。政府方面的问题主要是监督管理体系?#20804;?#22810;部门难以统筹协调,行政管理工作繁重,专业性严重不足,政府整体上对PPP项目缺乏明确的管理程序、管理机构及管理机制;而社会资本方往往需要和多个部门单独协调,项目推进过程明显缺乏计划和组织,向政府争取条件的支持理由不充分,综合能力不足,缺乏专业性沟通技巧,把解决问题的方法?#25216;性?#25214;领导,使得问题越来越复杂。这就需要政企双方能够从专业化的角度建立有效的组织管理和沟通合作机制。

第三,能够做到分阶段设计目标和任务,分阶段开展工作。PPP是一个长期合作的过程,随着政治、经济、社会、文化的发展,未来很多新的问题会在合作中出现,但它给了我们时间和?#21344;?#26469;采取策略规避和解决出现的各类问题。我们的认知水平以及管理能力的改善也都不是一步到位的,所以需要我们根据所处阶段,明确目标,分阶段地开展工作。我认为现阶段核心是建立管理体系,进入运营期1年左右建立完善的技术指标体系,进入运营期2到3年后再逐步升级,?#25913;?#21518;再评估调整,在生命周期内不断提高专业水平及解决问题的能力。

第?#27169;?#33021;够有效地管理和整合专业机构,充分借助专业机构的力量。政府和社会资本方需要不断扩大学习沟通的范围,不能受地域局限。如果政府借助的专业机构,仅在一省一市的范围提供服务,很难促使PPP项目有显著效率提升;另外,政府和社会资本需要整合跨行业的专业机构,才能创造出更大的思想价值,更有效提升管理效率。

财税新闻部主任
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业?#35748;?#20851;方向。
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